L’autonomia locale è sancita dalla Costituzione italiana (di seguito: la Costituzione) attraverso una lettura combinata dell’articolo 5 e dell’articolo 114. Da un lato, il decentramento e l’autonomia sono considerati principi fondamentali, insieme all’unità e indivisibilità della Repubblica (articolo 5). Dall’altro, come tutte le altre entità territoriali, i Comuni sono considerati unità costitutive della Repubblica e sono entità autonome con propri statuti, poteri e funzioni in conformità con i principi stabiliti dalla Costituzione (articolo 114.2 della Costituzione).
L’art. 114 pone apparentemente sullo stesso piano tutte le unità della “Repubblica” (Stato, regioni, province, città capoluogo e comuni). 114 pone apparentemente tutte le unità della “repubblica” (Stato, regioni, province, città capoluogo e comuni) sullo stesso piano. Nota5 Se l’assunto suona poco familiare a un sistema federale in cui i governi locali sono solitamente visti come unità costitutive di governi subnazionali, può anche essere interpretato come espressione di un concetto di “sfere” (funzionali) piuttosto che di livelli (gerarchici) di governo.Nota6 In altre parole, l’uguaglianza non è intesa in termini assoluti e sostanziali.
Esistono differenze significative tra gli enti territoriali elencati nell’articolo 114.1, in quanto ciascuno di essi svolge un ruolo molto diverso nel sistema ed è dotato di poteri diversi.Footnote7 Una delle differenze più significative riguarda il fatto che i comuni non hanno potere legislativo, ma solo responsabilità normative relative alla loro organizzazione e allo svolgimento delle loro funzioni. Tuttavia, sono generalmente responsabili dell’esercizio di tutte le funzioni amministrative, se e nella misura in cui non sono assegnate a livelli di governo superiori, se ritenuto necessario in conformità ai principi di sussidiarietà, differenziazione e proporzionalità (articolo 118 della Costituzione).
Di conseguenza, i Comuni esercitano funzioni amministrative proprie e delegate, il cui elenco comprende anche le cosiddette “funzioni fondamentali” che devono essere definite dalla legge nazionale; infatti, l’art. 117.2, lett. Cost. assegna questo ambito alla competenza legislativa esclusiva del centro. Inoltre, ogni comune ha il diritto di adottare una propria legge fondamentale.
Tuttavia, questo potere deve essere coerente con la competenza legislativa esclusiva dello Stato centrale, che determina il sistema elettorale e gli organi di governo di tutte le entità locali (art. 117.2, lett. p. della Costituzione).
Data questa struttura, sembra che le garanzie dell’autonomia comunale siano piuttosto deboli. Tra l’altro, i Comuni non hanno accesso diretto alla Corte Costituzionale in caso di violazione o interferenza con i loro poteri.
Inoltre, le disposizioni costituzionali non sono self-executing e richiedono l’intervento di un legislatore (subnazionale o nazionale) che definisca il quadro specifico dell’autonomia locale. Ciò è dovuto sia al principio di legalità sia alla vaghezza di alcune espressioni costituzionali utilizzate nell’enumerare la divisione dei poteri tra i diversi livelli di governo. Per quanto riguarda il primo, l’esercizio delle funzioni amministrative trova necessariamente la sua legittimazione in una legge (nazionale o subnazionale) che definisce la portata e i limiti del potere amministrativo.
Per quanto riguarda il secondo, la Costituzione utilizza concetti vaghi, come le già citate “funzioni fondamentali”, che lasciano ampio margine di manovra ai legislatori di tutti i livelli di governo.Footnote8
Tale percezione mette in discussione l’esistenza di un nucleo inviolabile di autonomia locale, la cui compressione non può essere giustificata. A questo proposito, la giurisprudenza costituzionale suggerisce che il riconoscimento costituzionale dell’autonomia locale implica che né le leggi subnazionali né quelle nazionali possono portare al suo annullamento (sentenza della Corte Costituzionale n. 83/1997), ma ciò non significa che esista una riserva intangibile di funzioni e che non ci sia un’autonomia locale.
riserva intangibile di funzioni e non esclude la possibilità che un legislatore subnazionale (o nazionale) possa ridefinire la dimensione dell’autonomia locale nell’esercizio delle competenze legislative costituzionalmente assegnate (sentenza della Corte costituzionale n. 286/1997).
Pertanto, la Corte deve tenere conto degli interessi in gioco e può ritenere legittima la limitazione dei poteri locali se e nella misura in cui sono tutelati i principi di sussidiarietà, differenziazione e proporzionalità.Footnote9
Quindi, anche se il modello costituzionale dell’articolo 114 sembra sostenere l’idea che tutte le entità territoriali siano su un piano di parità, il funzionamento effettivo di questa struttura istituzionale mostra significative deviazioni da questo modello, favorendo un sistema in cui sia il livello nazionale che quello regionale giocano un ruolo decisivo nel determinare la portata dell’autonomia locale.
Lo Stato è responsabile della definizione delle funzioni locali fondamentali, cioè del nucleo dell’autonomia locale; in questo sistema, le Regioni sono invece autorizzate a intervenire nelle materie di loro competenza (esclusiva o congiunta) e a integrare la legislazione nazionale con leggi applicabili alla loro giurisdizione territoriale, che possono limitare ulteriormente i poteri dei Comuni.